蔡英文对台湾“安全”系统再布局隐深意

上任一年之际，蔡英文再次调整台湾“安全机构”团队，原“国安会秘书长”吴钊燮转任“蔡办秘书长”，其遗缺由退将严德发接任，学者蔡明彦则任“副秘书长”。这些多少有些无奈的安排，意味蔡“安全机构”系统的事务盘整进入成熟阶段，也展现出蔡未来的“安全机构”系统布局。

吴钊燮不胜其“繁”遭撤换

台“国安会”是台当局领导人安全事务的决策咨询机关，直接对台湾领导人负责而不受“立法机构”监督，在实际运行中不断扩权，成为综理两岸和“对外”关系、军事防务与情报特勤的情势分析、政策制定、危机处理和决策协调机构。在扁、马时期，邱义仁、苏起和金溥聪等“秘书长”一度总揽“安全”事务、权倾朝野，是台领导人最核心、亲密的大脑、军师，邱时期的“国安会”被称为“太上行政院”。

不过，蔡英文选用的吴钊燮却并非强势人物。吴虽有对美长才和使命必达的政治素养，但短于战略上的前瞻和谋略，也无深厚政治根基，任内对两岸、防务和情报颇无建树，难以统合“国安会”各项职能。此外，吴志在觥筹交错的外事领域，而不安于隐身蔡幕后做无声智囊。因此，吴尽管搭建了与美的政治人脉和沟通机制，但作为战略和情报的供给者与分析师，却导致蔡昏招频出。

其一，错判对中美台三角关系。蔡英文在美大选时“押宝”希拉里而收获尴尬；策划“特朗普蔡英文通话”却反被特朗普利用打“台湾牌”；在“习特会”后仍积极炒作台湾“筹码”价值，公开寻求“二次特朗普蔡英文通话”惨遭打脸。

其二，两岸“状况外”与危机处理成为常态。由于蔡不放权，台湾“安全机构”对两岸“冷对抗”难有建设性作用，屡屡面对惊涛骇浪：“南海仲裁案”及纷至沓来的对外关系危机中，“国安会”成为了信息汇整和危机处理的机关，在“雄三误射”等事件中，吴团队屡屡状况外更令蔡错愕、震怒。

选择严德发既有深意、亦有无奈

蔡英文对台湾“安全机构”系统的通盘调整早已开始，找来军方出身的彭胜竹、冯世宽、和李喜明等人把握情报、防务、参谋等“安全机构”要职，逐渐掌握三军实权并自诩台军“最大的靠山”，退将严德发执掌“国安会”则补上了最后一环。

一是继续强化对军队控制，主导“安全机构”的军事转向。

严德发根植军旅40多年，但缺乏“洋务”经验，还曾有不会英语而在“台美‘国防’工业会谈”遭穿小鞋的尴尬。不过，严谨慎勤勉的作风和作为“救灾将军”的丰富应急指挥经验，使其在马、蔡时代均受重用。蔡英文更看重的是严军中的经验人脉，可以便利蔡的军务革新。在蔡一年多的外事与两岸布局之后，未来台湾“安全机构”体系的重点将逐渐转向军事，如防务自主、本土安全、反恐救灾和军事改革等。据台媒《新新闻》报道称，严德发任“咨委”期间，已经越过冯世宽寻找旧部研拟和处理台军的“军事革新”，其具体计划将不久见分晓。

二是以严代吴，维持英系与各方势力的“复杂均衡”。

蔡英文“安全机构”团队并非铁板一块。其钦点的两位“副秘书长”襄助疏于政治的吴、严，其中，陈俊麟是扁、蔡时期的民调专家和救火队员，责在危机预警管控及强化蔡当局在军、情、特领域的纵深；陈文政长于防务，是蔡“防卫固守，有效吓阻”、“机舰自造”的理念来源。两人是为蔡打天下的功臣，但也是邱义仁门徒、新系人马，陈文政还曾与冯世宽发生军权人事纠葛而散布“冯世宽下台”舆论，成为派系撬动“英全团队”的杠杆。

因此，蔡英文必须在与新系和军系的制衡与妥协中小心拿捏竞合关系，防止走火、失控，需要严德发、李喜明这样与绿营颇无瓜葛而对蔡效忠的将领作为与新系“鸡兔同笼”的平衡砝码；也要维持各军种的势力均衡，防止任性率为的冯世宽尾大不掉。

三是继续调整“安全机构”架构，维系蔡个人主导权。

为了制衡新系，蔡英文拒绝了启用“永远的秘书长”邱义仁的诱惑，选择了政治根基不深的严德发。按照绿营说法，蔡对邱既有“师长般的依赖”，也有深深的忌惮。邱当年大搞“烽火外交”、“割头外交”，“3?19谜案”的“神秘微笑”更改写了台湾历史。有样心机深沉、争议缠身、强势难驯的“秘书长”在侧，并不利于蔡英文目前对外求稳的姿态。

因此，无论是外事、两岸、情报还是军事，蔡英文均起用专业技术官僚作为各条线负责人，由自己横向总揽战略决策权。吴钊燮此前负责的外事部分或跟随其职务调整而移动，与蔡“亲美日远大陆”理念一致的新任“国安会副秘书长”、学者蔡明彦做二轨辅助；军务由严德发及“二陈”分工；在被蔡视为“特区”的两岸政策上，其最倚赖的是“国安会咨委”傅栋成和蔡办主任詹志宏等陆委会旧部，这两人是“小三通”、“两岸直航”、“维持现状”的操刀手。蔡在深绿压力下，仍希望维持其两岸政策的延续性和主导权。

台湾“安全机构”系统调整的内在矛盾

一是仍试图维持“没有九二共识的现状”，但强化对大陆的军事防范。

蔡在“安全机构”团队的门面位置上没有启用邱义仁等指标性人物，仍多以老蓝男等相对“色彩温和”的面孔为主。这说明蔡不甘被深绿绑架成为“麻烦制造者”，仍望稳住大陆和美国。但在蔡“台独”立场越发明晰、两岸军事实力对比“失衡”情况下，蔡对台湾“安全机构”的需求是希望由专业人士主导强化“以武拒统”，因此回到了两岸军事对峙时期，用军人而非文人任“秘书长”的路线。

二是“功能性”调整有碍于其系统整合及决策质量。

蔡在“安全机构”人事上再次体现了其小圈子用人和“乱点鸳鸯谱”等不得章法之处。

其一，由于蔡对绿营派系的隔阂，有其“自己人同心圆”的用人视野，和“大小姐的心理安全感与利便”，因此更多选用吴钊燮、严德发这样勤勉有余、洞见不足的“yesman”，因而陷入一叶障目而一意孤行的偏执，和盲目乐观却遇事神隐的偏狭。

其二，绿营好牌屈指可数，蔡只能用备胎补备胎，破坏既有人事和决策制度，因人定事而非因职定人。如此改组后，吴时期“国安会”管理松散、多头并行的局面恐难扭转，各业务口之间的分工协调将更繁杂，这是蔡惯于抛开制度指挥政策的必然结果。

（作者：刘匡宇，中国社科院台湾研究所助理研究员）